Mairies, à jamais impuissantes ?

« Submergée par l’État-nation urbanisé et vouée au capitalisme, la cité [...] abrite la mémoire d’une liberté perdue, de l’autogestion d’antan, de la liberté civique d’autrefois pour laquelle les opprimés ont lutté pendant des siècles de développement social »1.

Aujourd’hui, la capacité politique de la commune est surtout très encadrée par le droit, celui édicté par l’État et par la loi

La libertaire Janet Bielh regrette par ces mots une image d’Épinal de la commune qu’on peine à imaginer aujourd’hui. Certes, cette dernière a pu, par endroits et par périodes, être ce lieu politique foisonnant [voir page 7]. Mais aujourd’hui, la capacité politique de la commune est surtout très encadrée par le droit, celui édicté par l’État et par la loi.

Selon Maurice Hauriou, l’un des pères fondateurs du droit public, la commune est avant tout une « institution ». C’est-à-dire, une fiction juridique créée par le pouvoir central (l’État) et dont le but est de répondre aux besoins d’un groupe d’habitant·es donné, de les organiser (dans le capitalisme), et bien sûr d’amortir leurs poussées revendicatives : donner droit à certaines de leurs demandes, en punir d’autres. Hauriou prévient : « Là où l’État n’en organise pas, il se crée des pouvoirs autonomes ; l’organisation spontanée des communes au Moyen Âge, ou bien de certaines seigneuries féodales, en est un exemple . » En effet, dès le XI^e siècle, les villes et paroisses de campagne commencent à s’émanciper de l’emprise de leurs systèmes féodaux : les bourgeois, marchands et artisans qui y vivent cherchent à s’affranchir du pouvoir et des taxes seigneuriales. L’État royal voit dans ces vagues d’insurrections urbaines un moyen d’affaiblir les seigneurs locaux, qui lui font conccurrence, et d’affermir sa centralisation. Il donne alors aux cités une assise démocratique, tout en n’hésitant pas à les réprimer quand elles se montrent trop indépendantes.

Selon cette même logique, l’État contemporain s’applique donc à donner aux communes suffisamment de pouvoir pour qu’elles maintiennent l’ordre social sur son territoire national et pour qu’elles appliquent ses politiques publiques, mais ne pas trop leur lâcher la bride non plus, au risque qu’elles se constituent en réels contre-pouvoirs.

Ainsi, ce n’est pas par idéalisme démocratique, qu’en 1789, l’État reconnaît à certaines villes le droit de s’administrer elles-mêmes, ou lorsqu’en 1882, il généralise l’élection des maires et des conseils municipaux par leur population. C’est pour que ces derniers puissent efficacement, et « légitimement » (grâce à leur élection) intervenir sur le terrain : entretien de la voirie, des églises et des cimetières, gestion de l’eau potable, de l’éclairage public ou réglementation des marchés. Dans l’entre-deux-guerres, le nouveau Parti communiste florissant s’engage peu à peu dans la conquête des municipalités et engrange des succès électoraux. En 1925, il contrôle une soixantaine de mairies. À la veille de la Seconde Guerre mondiale, il en tient déjà 324 (dont un quart en banlieue parisienne). Et au milieu des années 1960, ce sont plus de 1 100 maires encartés ou apparentés, administrant près de 9 % de la population française et plus de 40 % de celle de la banlieue du Grand Paris. Dès lors, la « liberté d’administration » bien utile à l’État se transforme en interventionnisme tous azimuts : les communistes mettent leur nez dans le fonctionnement des services publics, la politique culturelle, le ravitaillement, le logement, l’hygiène, la prévoyance sociale, les transports, le gaz, l’électricité… Même les colonies de vacances pour les plus jeunes, sujet d’orgueil pour les villes rouges, sont subventionnées. Un socialisme (ou communisme) municipal énergique et entreprenant qui ne tarde pas à inquiéter l’État. Jugeant ces pratiques onéreuses et désordonnées, il va vouloir remodeler selon sa logique les territoires de la République.

Les communes d’un même bassin de vie pouvaient juger pertinent de gérer ensemble certains services publics, comme le traitement des déchets ou l’assainissement. Elles montaient alors un syndicat intercommunal, et lui déléguaient les compétences pour s’en charger.

L’objectif est clair : faire émerger de grandes aires urbaines, plus compétitives que nos petites communes, sur la scène nationale et européenne

C’est dans cette pratique de regroupement « fonctionnel » que l’État voit l’occasion de réorganiser l’activité des communes. Dans le tournant néolibéral des années 1960-1970, puis avec les grandes lois de décentralisation (1982, 2014-2015, 2023), l’État, tous partis politiques au pouvoir confondus, va pousser les communes à transférer toujours plus de compétences à ces « intercommunalités » – aujourd’hui nos « métropoles », « communautés urbaines », « communautés d’agglomération » ou « de communes »2. Et son objectif est clair : « Remettre les métropoles françaises à la hauteur de leurs homologues européennes » (Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre sous François Hollande) et faire émerger de grandes aires urbaines, plus compétitives que nos petites communes, sur la scène nationale et européenne3.

Et pour inciter les communes à transférer leurs compétences à l’intercommunalité, rien ne vaut l’argument financier. Depuis une vingtaine d’années, l’État restreint leur capacité à lever des impôts locaux. Par exemple, en s’attribuant une partie de la juteuse taxe professionnelle prélevée aux entreprises présentes sur le territoire communal, ou en supprimant la taxe d’habitation.

Alors que les communes ont pour vocation de représenter les intérêts de leur population, les intercommunalités procèdent d’une logique économique néolibérale

À chacune de ces réformes, il promet de compenser cette perte au travers de la dotation générale de fonctionnement, qu’il verse directement aux communes. Mais ce faisant, il peut librement geler ou abaisser son montant lors du vote du budget de l’État, au motif de réduire la dette publique. Cette année encore, deux milliards d’économies supplémentaires sont imposées aux collectivités. Il reste donc aux communes les compétences qu’elles n’auraient pas transférées. Et encore, les maires ne peuvent pas édicter d’arrêtés municipaux comme bon leur semble [voir encadré].

Faire muer des communes en grandes intercommunalités, ce n’est pas seulement changer d’échelle pour administrer un territoire : c’est aussi modifier leur essence. Alors que les communes ont pour vocation de représenter les intérêts de leur population [voir encadré], les intercommunalités procèdent d’une logique économique néolibérale. Monstres gestionnaires, elles éloignent les habitants des lieux de décision politique et, si les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers municipaux, ils restent peu identifiés par la population. Dans ce contexte, la démocratie locale sert davantage à produire du consentement auprès de la population, afin qu’elle accepte l’application sur le territoire de politiques nationales. En témoigne la mise en place d’outils dits de « démocratie participative », qui n’a rien à voir avec le fait de rendre un peu de pouvoir politique à la population. Il en est ainsi des consultations publiques, non contraignantes pour les élus (qui peuvent sans problème les ignorer) et autres budgets participatifs, qui ne permettent jamais de mener des politiques d’ampleur, au-delà de la construction de quelques bancs par-ci ou de cabanes à oiseaux par-là.

Pieds et poings liés par l’État, la liberté d’administration des communes est réduite à peau de chagrin. Pour autant, certaines continuent courageusement de faire vivre leur essence politique, et bravent le « principe de neutralité » pour prendre position contre l’État. Quand les communes de Gardanne ou de Champigny-sur-Marne ont soutenu des grévistes en 1989 et 1990 ou quand, plus récemment, les villes de La Salvetat-Saint-Gilles, de La Courneuve et de Montreuil ont affiché leur soutien à Gaza, par des délibérations ou des drapeaux palestiniens au fronton de la mairie, elles se sont fait systématiquement sanctionner par le juge. Trop politiques, les communes ?

La très peu libre administration des communes

Les communes bénéficient d’une liberté d’administration, garantie par la Constitution. Mais celle-ci doit s’exercer dans les limites de la loi. Plus celle-ci est précise, moins ils ont de marge de manœuvre. Quand le maire de Bègles a par exemple interdit en 2019 l’utilisation de glyphosate (pesticides) sur son territoire pour protéger sa population, le tribunal a annulé son arrêté.

Mais les arrêtés municipaux sont aussi contrôlés automatiquement par le représentant de l’État sur leur territoire : le préfet. Celui-ci peut, comme ce fut le cas à Grenoble en 2022, empêcher une autorisation de port de burkini dans les piscines municipales, au motif que cela contreviendrait à la laïcité. Et bien souvent, avant de porter l’arrêté devant le juge, le préfet va simplement téléphoner au maire et négocier avec lui sa réécriture.

La vraie potentialité subversive de la commune

C’est le dilemme de l’État. Pour maintenir l’ordre, il avait reconnu aux communes, aux départements et aux régions le pouvoir d’intervenir dans toutes « les affaires » concernant leurs territoires respectifs. Pour ce faire, ces trois collectivités territoriales étaient dotées de la « clause générale de compétence » depuis 1884. Clause que l’État veut leur retirer, avec difficulté. Il l’a supprimée pour les départements et les régions en 2010, avant de la rétablir en 2014, puis de la supprimer à nouveau en 2015. Les communes l’ont quant à elles toujours conservée. Pourquoi un tel acharnement ? Parce que la clause générale de compétence contient un potentiel hautement politique : c’est le droit pour une commune de prendre toute mesure qu’elle juge utile dans l’intérêt des besoins de sa population. À part l’État lui-même, aucune autre institution ne dispose d’un tel pouvoir d’initiative. Cette clause confère donc aux communes l’embryon d’un double pouvoir, qui vient naturellement concurrencer celui de l’État central. Un caillou dans la chaussure, dont il ne peut pourtant pas se passer. Et au potentiel très subversif… voire révolutionnaire ?

Les maires en ont ras le bol d’être maires

Le mandat 2020-2026 fut particulièrement éprouvant pour les maires : crise du Covid-19, crise énergétique, crise budgétaire… Et les démissions de maires en cours de mandat sont nombreuses. En moyenne, 42 chaque mois, sur nos 34 875 communes. Selon une étude du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof)4 d’avril 2025, 41,7 % seulement des maires souhaitaient se représenter aux municipales de cette année, contre 48 % en 2020. Un désengagement qui s’aggrave globalement, et de manière inégale selon les territoires.

Dans les communes comprises entre 9 000 et 30 000 habitant·es, 70 % des maires retentent l’aventure, contre 36 % dans celles de 250 à 500 habitants, et 40 % pour celles de moins de 250 habitants. Quand on observe les raisons invoquées de cette lassitude, on comprend vite que dans les communes rurales, être maire relève moins de la distinction que du dévouement. La première cause d’ordre institutionnel est le manque de ressources financières, qui ne permettent pas aux élus de remplir leurs missions ni de satisfaire les besoins de leur population (17 %). La deuxième est imputée aux trop fortes exigences des administrés (15 %). 9 % des édiles évoquent l’insuffisance de leurs indemnités liées à leur fonction (9 %) et le système de retraite défavorable qui en découle (9 %).

Ainsi, dans les petites communes, a fortiori rurales, les maires doivent conserver leur métier à côté de leurs missions. Gwenaël Crahès, maire de La Grigonnais (Loire-Atlantique, 1815 habitants) comptabilise 60 à 70 heures par semaine, tout en luttant pour obtenir des absences auprès de son employeur principal5. Un emploi du temps difficile à tenir, surtout pour les femmes, qui écopent bien souvent en prime du travail au foyer. Pour elles, le risque de burn-out est significativement plus élevé que chez les hommes, alors que 31,4 % des maires faisaient déjà face à un début d’épuisement en 2024, selon une étude menée par l’Association des maires ruraux de France. Enfin, parmi les autres raisons personnelles invoquées, si de nombreux maires décident de raccrocher en raison de leur âge avancé (15 %) ou du sentiment d’avoir atteint leurs objectifs (20 %), la deuxième raison reste un sentiment d’insécurité et de surexposition face aux comportements des citoyens (19 %). En 2024, on recensait pas moins de 30 à 40 agressions par semaine, dont 250 agressions physiques. À cran, nos concitoyens ?